近期南方都市报披露,《深圳市城市更新条例》“内部”征求意见稿明确，如果不同意签署搬迁补偿协议的产权人比例不超过5%，则可以向政府申请，由政府出面“征收”或“强制售卖”该5%的物业。随后多家媒体对此事进行了分析报道，媒体几乎一边倒地质疑这种做法，归纳起来，其质疑的理由不外乎以下三点：

1.“强制征收”违反上位法，不管是《物权法》还是《国有土地上房屋征收与补偿条例》均规定，征收不动产必须基于公共利益的需要，而市场主体实施的旧改都涉及商业利益，不符合公共利益的标准。

2.“强制征收”5%的物业是用多数人利益侵害少数人利益，是典型的“多数人的暴政”。即便有95%的权利人同意实施旧改拆迁，也并不意味少数5%的权利人的利益就可以被剥夺。

3.“强制征收”的做法不具有可操作性。虽然台湾和香港等法域有“强制征收”的成功经验，但均有严格的程序和范围，而且主要由司法介入，将该模式引入深圳由政府主导实施，其正当性和可操作性都令人质疑。

媒体几乎一致认为深圳拟采取的“强制征收”的做法是开历史倒车，有违“法治深圳”的基本精神。据了解，媒体的报道已经引起了深圳官方高层的关注，但至今为止，并没有看到任何官方对媒体评论的回应，也没有得到官方的确认，因此，上述分析报道还有待进一步考证。

然而，上述报道并非“空穴来风”，实际上，深圳从实施旧改政策以来，始终坚持市场化主导的方向。不过，“拆迁难”的问题一直是旧改项目推进的“拦路虎”，大部分项目都因为极少数业主拒绝签署搬迁补偿协议而难以推进，这已严重影响城市发展规划和产业发展规划，开发商亦怨声载道。深圳市主管部门一直试图寻求“拆迁难”的解决方案，已实施多年的《深圳城市更新办法》及其实施细则其实早规定了当超过90%的权利人签署了同意改造的协议后，对剩余10%的部分，项目实施主体可以申请政府组织实施。不过，该条规定过于原则和抽象，目前并没有见到成功的案例。因此，政府主管部门要下决心找到“拆迁难”的解决方案，而要解决该问题，首先要解决立法的问题，从这个意义上，深圳政府的做法是具有积极意义的。

且不论消息真假，尽管受到媒体和专家学者的强烈批评，针对5%无法达成协议的权利人实施“征收”，得到了开发商的一片叫好，开发商们开始奔走相告，似乎旧改的春天马上就要到来，“眼中钉”终于可以拔掉。但据消息人士透露，由于媒体的全面否定性评价，导致决策层非常谨慎，上述方案有可能“胎死腹中”。

具有讽刺意味的是，中国媒体尽管受到高度管制，却仍然有极强的穿透力和影响力，媒体有时可以左右司法判决，有时会干扰政府决策。其实，细细分析，媒体阐述的理由和引用的观点，尽管看似斩钉截铁、有理有据，但也有很多漏洞和片面性，就此次媒体关于旧改强制征收的分析来看，至少存在以下问题没有搞清楚：

1.对不同意签署搬迁补偿协议的5%实施征收，是否必然损害其利益？损害的是其哪种利益？

2.当95%的权利人均同意实施旧改，但由于少数5%的权利人与项目实施主体无法就补偿事宜达成一致而导致项目停滞，在这种情况下，95%的权利人利益是否受损，如果受损，其是否有救济途径？

3.开发商进行项目之前，常规的做法是先征求权利人的改造意向。而在意向征集阶段，通常权利人签署了同意旧改的意向，只是在协商补偿条件阶段，由于少数权利人提出的补偿条件背离市场价格而双方无法达成一致，在这种情况下，除了政府干预和司法救济，是否有其他更有效的办法？

4.旧改虽然是由市场主体参与，却与公共利益密不可分，至少有以下几种情况与公共利益有关：

（1）改造区域存在安全隐患，有的甚至存在消防和建筑安全问题；

（2）改造区域需要配建保障性住房、医院、公益文体设施；

（3）改造区域存在政府主导的特殊产业发展用地的需要。

因此，旧改不仅涉及商业利益，也涉及公共利益。当“公利”与“私利”密不可分时，应该如何平衡和取舍？

当认真拷问上述问题时，就会发现旧改“强拆”的问题绝不是仅仅《物权法》、《立法法》和《国务院房屋征收与补偿条例》的问题，还涉及到《行政法》和与市场调节有关的其他部门法。这不仅仅是法律问题，还涉及到社会学问题、经济学问题，如果仅仅拘泥于上位法和下位法中法条的辩论和逻辑的论证，看似理据充分，实则毫无意义，根法无法解决现实难题。

无论如何，简单肯定或否定旧改强拆的做法都可能是错误的、片面的，那么，旧改“强拆”的正当性到底何在呢？政府帮助多数人针对少数人的“暴政”的权力来自何处？如果存在这种权力，如何正当地行使这种权力？私权和公权的边界该如何界定？

要分析旧改“强拆”的正当性和政府在旧改中的权力边界，首先要弄清楚旧改的本质特征，以“拆旧建新”的旧改方式具有以下基本特点：

1.客观上确有拆旧建新的必要，《深圳市城市更新办法》对拆旧建新的范围做了相对明确的规定，主要有三类：（1）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；（2）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（3）现有土地用途、建筑物的使用功能或者资源、能源的利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；

2.允许原权利人选择货币补偿或产权调换的补偿方式；

3.多数权利人同意改造，且改造计划和规划需经政府批准；

4.在与原权利人达成一致协议形成单一权利人后，与国土部门重新签订土地使用权出让合同。

从上述特点可以看出，“拆旧建新”方式的旧改并不是简单的剥夺原权利人的产权，而是采取现金补偿或新房调换的方式变更其权利形态，而变更权利形态的对价是完全按照市场价格来商定的。从这个意义上来说，当多数人按市场条件达成合意，少数人却提出了超越正常市场预期的条件而导致项目陷入僵局时，这种僵局不仅使得多数人可期待的利益难以实现，也使得旧改中的公共利益无法实现。那么，政府进行有限度的干预是必要的，这种干预与传统意义的行政强制拆迁存在本质的区别。

尽管政府通过“强制征收”的方式干预搬迁补偿协议存在的必要性，但毕竟政府的此类行为牵涉到私人的基本财产权利。因此，除了必要性之外还应当考虑其正当性，且需谨慎控制权力的范围，避免行政权力的过度扩张侵害私人权利。政府通过“强制征收”的方式干预旧改的正当性，既包括程序（形式）的正当性，也应该包括实体（实质）的正当性，其正当性考虑的因素应该包括：

1.适用“强制征收”的旧改范围必须严格控制，不能扩充至所有的旧改项目；

2.原权利人在改造意向征集环节表示同意实施旧改；

3.项目实施主体在向政府提出“强制征收”的申请时，需有充分证据表明其是按照市场价格与多数权利人同样的标准与少数权利人进行数次的协商，但少数权利人提出的补偿条件明显背离市场标准；

4.政府主管部门在实施征收之前，应该通知少数权利人与多数权利人享有同等的货币补偿或产权调换的选择权，并向权利人送达项目实施主体提交的申请材料，允许权利人提出申辩。

在满足上述条件的前提下，如果少数权利人仍然无法与项目实施主体达成协议，也就是无法通过市场手段解决的情况下，政府的强制介入则具有正当性。媒体之所以批评旧改中的“强制征收”，主要是基于公共利益原则和私有财产不可侵犯原则。但如前所述，旧改中的公共利益和私人利益是交织在一起的，旧改中的“征收”也不是无条件地征收私人财产权，因此，完全否定旧改中的“强拆”是错误的，但无条件对少数5%的权利人实施“强拆”的做法也是欠妥的。

要解决旧改中“拆迁”的难题，需要市场和政府协同配合，市场主体应该遵循市场规律和商业逻辑，充分尊重市场价格机制的前提下平等协商，不能漫天要价，也不能恃强凌弱。政府则应该充分发挥市场的作用，谨慎运用“强拆”的手段，运用行政强制手段时要充分考虑程序和实体的正当性。